Les modes de scrutin

Par Édouard G. Trépanier | Il en a été question depuis quelques années au Québec, mais la question se pose (ou devrait se poser) dans toutes les anciennes colonies anglaises, devenues, pour plusieurs, des sociétés modernes, cosmopolites et soucieuses de démocratie.  En effet, on y a instauré, il y a longtemps, un régime de votation inspiré du parlementarisme de Londres.  Ce mode de scrutin  s’applique à la Chambre législative (ou première Chambre), où l’un des représentants (députés) est chef du parti vainqueur.  Il devient automatiquement premier ministre.

Ce mode de scrutin est appelé « uninominal » parce qu’il n’y a qu’un choix à faire, pour un seul candidat, sur le bulletin de vote.  Certains l’appellent « scrutin majoritaire », curieusement parce qu’il n’exige qu’une majorité simple.

Au Québec, comme au Canada, nous utilisons ce mode de scrutin.  Lorsqu’on propose de le changer, ceux qui profitent du régime actuel, quel qu’il soit, craignent qu’on leur retire l’influence sur la gouvernance dont ils disposent, et ceux qui profitent peu du régime et se méfient des politiciens, voient, dans une telle proposition de changement, une façon d’usurper le pouvoir déjà restreint de l’électeur.  Alors, le changement étant perçu comme un plongeon dans l’inconnu, le premier réflexe est de résister.

Pour la Chambre législative (« Assemblée nationale », selon la tradition française), la majorité des démocraties dans le monde utilise le mode de scrutin proportionnel.  Tous les modes de scrutin comportent des avantages et inconvénients.  Dans cette infolettre, je vais tenter d’exposer succinctement les caractères de chacun.  Bon, pas vraiment.  Je réalise ici que cette infolettre serait trop longue.  Je vais donc m’en tenir au mode uninominal cette fois-ci.  Ce sera le mois prochain que j’exposerai le mode de scrutin dit « proportionnel ».

Dans l’esprit selon lequel la démocratie doit, comme tout outil de gouvernance d’une société, s’améliorer selon l’évolution et les circonstances, le mode de scrutin devrait optimiser la valeur conférée à chacun des votes de chaque citoyen.  Lorsque l’on choisit un mode de scrutin, on doit donc viser à obtenir un exercice électoral qui :

• Soit aisément accessible à tous, notamment parce que l’électeur en comprend bien son  fonctionnement;
• Se traduise en une représentativité fidèle à la volonté de chacun et de tous à la fois;
• Donne des résultats rapidement et sans appel, sauf en cas d’illégalité;
• Se prête à une transition sereine du pouvoir;
• Conduise à une prise du pouvoir par de nouveaux élus dans les plus brefs délais; et
• Permette l’installation rapide d’un nouveau gouvernement dans des conditions de fonctionnement convenable, ce qui laisse le peuple retourner à ses préoccupations quotidiennes.

Le scrutin majoritaire uninominal convient pour élire un Chef d’État ou un Maire, puisqu’il n’y a qu’une personne à choisir parmi quelques candidats.  Si l’on tient ensuite à une majorité absolue (plus de 50 % du suffrage), on peut faire deux tours ou plus, selon le mode d’élimination établi.

Dans les pays de tradition politique anglaise, comme il n’y a pas de séparation des pouvoirs entre le législateur et le Chef de l’État, le scrutin majoritaire uninominal est utilisé pour l’élection générale (législateur et Chef d’État).  Le candidat qui reçoit le plus de votes dans sa circonscription, même s’il n’obtient pas 50 % du suffrage, devient le représentant à la première Chambre et le candidat aussi chef du parti politique vainqueur, habituellement élu, devient le premier ministre.  Le parti vainqueur est celui qui obtient le plus de sièges, même s’il n’obtient pas 50% des législateurs ni 50% du suffrage universel. 

En d’autres mots, pour gouverner, la seule chose qui compte, c’est d’avoir plus de représentants élus que chacun des autres partis pris individuellement.  Le premier ministre formera son Cabinet de ministres en choisissant parmi les représentants élus, sans égard à l’opinion ou l’expression de l’électeur ni des autres partis dorénavant classés : opposition.

Une législature qui n’aurait pas obtenu la majorité absolue (50 % et plus de l’ensemble des sièges) peut quand même former le gouvernement, mais il sera vulnérable si les partis d’opposition se liguent contre le pouvoir.  On l’appelle « gouvernement minoritaire ».  Il arrive que, lorsqu’un vote important doit être passé, l’opposition majoritaire dépose une motion de confiance.  Si le pouvoir ne remporte pas ce vote, ce gouvernement minoritaire perd la confiance du peuple et se voit renversé.  Il faut donc retourner aux urnes.  Pour se prémunir contre ce talon d’Achille, un gouvernement minoritaire peut former (par entente en coulisse) une alliance avec un des partis de l’opposition (s’il y en a plus d’un) ou ne proposer que des votes qui courent la chance de rallier une majorité de représentants, dont certains proviennent forcément de l’opposition.  Il est plutôt rare qu’un gouvernement minoritaire complète la durée prescrite du mandat.

Dans les pays démocratiques où l’on a institué la séparation des pouvoirs, l’élection du Chef d’État et celle des législateurs est distincte, qu’elle arrive le même jour (deux bulletins de vote)  ou non.  Cette façon de faire est appliquée dans une cinquantaine de pays.  Dans les pays influencés par la France ou issus de colonies françaises, on utilise souvent le mode de scrutin uninominal pour le Chef d’État.  Si l’on veut qu’il soit élu par majorité absolue (50 % et plus du suffrage universel), il y aura autant d’élections ou de « tours » que nécessaire.  On peut limiter le nombre d’élections à deux tours (le premier ayant identifié les deux meneurs) ou plusieurs tours par lequel celui qui obtient le moins de votes doit se désister.

Les avantages du scrutin majoritaire uninominal sont :

• Une majorité claire et simple d’élus forme rapidement un gouvernement dont le pouvoir est total.  Il peut donc prendre des décisions sans délai ni hésitations.  Il n’y a généralement pas d’obligations de s’entendre avec d’autres, partis ou intervenants. 

• Un autre avantage du scrutin uninominal est l’établissement d’un lien direct et simple entre le représentant d’une circonscription et ses électeurs locaux.  Puisqu’il n’y a pas d’autres niveaux de représentation en lien avec l’électeur, il n’y a jamais de confusion.  Il peut aussi arriver que la circonscription du législateur élu en mode nominal soit plus petite que si un autre mode de scrutin était employé.

• Un troisième avantage du scrutin uninominal est qu’il incite à regrouper les différentes tendances et courants au sein de deux partis principaux, dont l’un constitue la majorité au pouvoir et l’autre, l’opposition officielle.  Dans les faits, ce mode de scrutin n’empêche pas l’apparition de partis autres, mais si les deux premiers sont assez raisonnables pour demeurer « centristes », ils sont pratiquement assurés de se partager le pouvoir, à tour de rôle.  Donc, plus de prévisibilité dans la façon de gouverner l’État.  On peut aussi avancer que la culture politique bipartite force généralement (pas toujours) tout nouveau parti à faire ses preuves (plusieurs années — plusieurs élections) avant de s’imposer comme option fiable à la gouvernance.

Les inconvénients du scrutin majoritaire uninominal sont :

• Avec le scrutin uninominal à un seul tour,  le premier ministre, aussi chef du parti vainqueur, exige la discipline de parti de la part des législateurs (ou représentants) et dispose en conséquence d’un pouvoir particulièrement considérable.  Les législateurs voient ainsi leur pouvoir diminué, parce qu’ils doivent suivre les directives qui proviennent du bureau du premier ministre (Chef du parti et de l’État).  Ce qui s’avère souvent peu démocratique, c’est que l’énorme pouvoir d’une seule personne s’appuie sur un vote qui représente à l’occasion moins de 50% des électeurs.  Cette centralisation de pouvoir est un phénomène particulier dans le monde démocratique.  En effet, la grande majorité des républiques démocratiques modernes sont gouvernées selon le principe d’une véritable séparation entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif du Chef d’État.  L’encadré ci-dessous présente l’idée de la séparation des pouvoirs.

La séparation du pouvoir de gouvernance de l’État date de l’antiquité.  On peut penser ici à la Grèce antique ou à l’Empire romain.   La séparation des pouvoirs entre la législature (ceux qui font les lois) et l’exécutif est toutefois plus récent : amorcé par la Magna Carta (1215), développé par John Locke (1632-1704) et promu dans les républiques non anglophones par Montesquieu (1689-1755).  Dans la majorité des républiques démocratiques, on a effectivement séparé le pouvoir entre la législature et l’exécutif depuis l’adoption de la constitution américaine en 1791 et de la constitution française de 1793.   La séparation des pouvoirs requiert ensuite un certain équilibre entre les « branches » du pouvoir.  On a alors créé un système de poids et contrepoids appelé en anglais « Checks & Balances ».  Si chaque branche du gouvernement fait bien son travail, la nation sera protégée des personnes ou factions qui, quoique élues, cherchent à s’arroger 100 % du pouvoir, plaçant ainsi la démocratie sur la voie de sortie.  Le principe de la séparation des pouvoirs vise aussi à éviter la corruption et les dérapages politiques, puisqu’une branche peut en placer une autre sur la sellette, ou même déposer des accusations.    On peut en conclure, comme la majorité des penseurs dans le domaine de la gouvernance des nations, que la séparation des pouvoirs protège mieux l’intérêt public que tout autre régime.

• L’inconvénient le plus intrinsèque au mode de scrutin uninominal est son niveau de représentativité.  Ce mode de scrutin entraîne inévitablement une distorsionde la volonté populaire.  Imaginons un candidat « A » qui obtient 40% des votes, un candidat « B » qui obtient 35% et un candidat « C » qui récolte 25%.  Le candidat « A » gagne l’élection même s’il n’a pas obtenu la moitié des votes.  Résultat, dans une circonscription, il y a plus d’opposants à la personne élue qu’il y a de supporteurs.  En d’autres mots, lorsqu’il y a plus de deux partis, la majorité du peuple n’est généralement pas représentée localement au gouvernement.

• L’effet, sur le plan national, peut être encore plus pervers.  La majorité des sièges à la législature peut être à la faveur de personnes qui, dans les faits, ont plus d’opposants que de supporteurs.  Voici un gouvernement qui dirige le pays, malgré que le peuple s’oppose.  S’il n’y a pas d’élection séparée pour le premier ministre, le suffrage universel ainsi obtenu s’oppose aussi au Chef d’État.  En fait, dans un pays qui possède quatre partis politiques, le gouvernement peut exercer tous les pouvoirs avec un peu plus de 25 % du suffrage universel.  Par exemple, sur une période de 60 ans de vote uninominal à un tour dans la petite démocratie nord-américaine du Québec, il y a eu 16 gouvernements distincts, dont 11 ont gouverné sans avoir la majorité des votes du peuple.   Tout au long de ces 60 années, le gouvernement était donc appuyé par une majorité d’électeurs seulement 30 % du temps.  Difficile de  bâtir ainsi une nation démocratique qui tient compte de l’opinion du peuple !

• On peut aussi exprimer l’effet de cette distorsion en disant que le mode de scrutin uninominal engendre une prime démesurée à la majorité simple, oblitérant l’énergie et la bonne volonté des autres partis politiques.  Même le parti qui arrive en deuxième position, avec une proportion importante du suffrage universel, se retrouve pratiquement ignoré, quand vient le temps de créer des lois ou de prendre des décisions importantes.  C’est encore pire pour les partis tiers.  Pourtant, c’est généralement par ces derniers que passent les idées nouvelles ou innovantes.  Il ne leur reste souvent que les canaux extraparlementaires pour s’exprimer, et si les grands médias les ignorent, ils ne restent que les actions d’éclat.  Quelle perte d’énergies et de bonnes idées !

• En outre, les partis connaissent le truc.  Ils vont d’abord consolider leur avance dans les circonscriptions gagnées d’avance et vont ensuite faire campagne dans quelques circonscriptions indécises, afin d’obtenir une majorité simple.  Dans les circonscriptions où un parti politique ne gagne habituellement pas, les chefs de parti choisissent souvent un candidat sans qualification particulière, que l’on appelle un candidat « poteau ».  Si vous demeurez dans une circonscription dont la pensée est un peu différente de la moyenne nationale, le gouvernement ne vous représentera pratiquement  jamais.

• De surcroît, on voit apparaître le phénomène de l’électeur tiraillé entre le vote pour le candidat de son milieu qu’il considère le plus apte à le représenter et le chef du parti politique qu’il préfère.  D’ailleurs, cette façon de voter amène souvent le chef d’un parti politique à choisir lui-même (ou son entourage proche) le candidat local.  S’il provient d’ailleurs, on le dit alors « parachuté » dans une circonscription.  Dès lors, si le parti vainqueur, qui n’a pas besoin de consulter les autres, met en œuvre des politiques qui ne reflètent pas la volonté des électeurs, comment compter sur son candidat de proximité pour véhiculer le mécontentement en haut de la pyramide ?

• Dans une société homogène, le mode uninominal convenait pour choisir ses dirigeants selon une délégation du pouvoir parlementaire à des gens distants, mais que l’on croyait généralement qualifiés.  De toute façon, il y avait cohérence avec ses traditions nationales.  De nos jours, partout où la société est devenue moins homogène, là où les femmes ont accru leur rôle social, alors que les communications, l’éducation et la pluralité permettent à tous d’exprimer une multitude de points de vue, souvent parfaitement légitimes, notre société éclatée se voit forcée de se cantonner dans des formats préétablis et peu flexibles : les partis traditionnels où les décisions seront prises dans le bureau d’un premier ministre, et sans véritables débats d’idées.  Pourtant, est-ce encore possible de classer les volontés politiques de la population dans seulement deux cases ?  Dans une telle désincarnation, les conservateurs s’écartent des progressistes, le milieu rural s’éloigne de la cité et les idéologies uniques se développent dans des partis marginaux.  Quoiqu’encore démocratique, le pouvoir nous devient étranger, le régime ne convient plus.

• Dans ces conditions, l’électeur se voit enjoint à user de prudence, puisqu’il ne peut déposer qu’un seul vote pour trois choses distinctes : un représentant local (idéalement une personnalité reconnue pour avoir placé les intérêts de la communauté devant ses intérêts personnels), un chef de parti (pour son allure ou son style) comme Chef d’État éventuel, et l’attrait que pourrait avoir toutes idées nouvelles promues par d’autres partis.  Il en résulte souvent un vote par dépit : un vote basé sur la crainte de succès d’un parti que l’électeur déteste.  Ce serait trop terrible de le voir décrocher le pouvoir absolu.  La campagne électorale, qui risque de mener à un vote « contre » le chef d’un parti, devient une campagne d’amplification des défauts et de dénigrements des politiciens.  Le jour du scrutin, l’électeur, devenu schizophrène, dépose un vote « stratégique » qui n’a plus rien à voir avec l’intention originale (et démocratique) de chercher à améliorer son sort et celui de sa nation. 

• Enfin, et cet effet du mode uninominal n’est pas observable dans tous les pays, on constate que cette façon d’attribuer l’ensemble du pouvoir à un seul parti favorise le bipartisme.  Le bipartisme qui cantonne habituellement les conservateurs d’un côté et les progressistes de l’autre peut mener à un  durcissement des uns contre les autres et finalement à la polarisation du peuple.  Si on y ajoute qu’un électeur peut avoir des idées qui ne se conforment pas aux partis, par exemple qui préconise à la fois de contrôler ses frontières (conservatisme) et qui milite pour l’égalité homme/femme (vision progressiste), comment peut-on faire confiance en ce que notre gouvernement dirigera le pays comme nous le désirons ?

J’expliquerai plus amplement le choix de modes de scrutin qui se pose dans « La Vie à Nunaliq », tome II à paraître d’ici quelques années.  Pour ceux qui ne l’ont pas encore lu, je vous conseille « Les Assises de Nunaliq », qui établit les fondements nécessaires à une société démocratique adaptée au monde du XXI^e siècle.

SOURCES : Elles sont énumérées au lieu d’être spécifiquement citées, car ce texte sur les modes de scrutin est le fruit d’un ensemble complexe de descriptions. 

1. Document de réflexion populaire, Jean-Pierre Charbonneau, ministre responsable de la Réforme des institutions démocratiques, 2002
2. Evan Vicci, tiré d’un article intitulé « La démocratie américaine prisonnière d’un système byzantin et archaïque », selon une analyse de François Brousseau
3. Documents du gouvernement du Canada en ligne sur la consultation de 2017 à propos d’un éventuel changement de mode de scrutin
4. Article de Radio-Canada du 8 avril 2014   http://beta.radio-canada.ca/nouvelle/661242/scrutin-proportionnel-resultats-quebec-2014.